“Notre constitution a trente ans. Mais elle n’a pas été d’application continue en tant que document de référence de l’organisation de l’État”
Réflexion de l’historien Claude Moise sur la question constitutionnelle hier et aujourd’hui.
Il y a plusieurs années que des circonstances m’ont amené à m’intéresser à la question constitutionnelle. Le 28 août 1983, J. C. Duvalier venait de produire en une nuit la 4e Constitution duvaliériste. La revue haïtienne Collectif Paroles, éditée à Montréal m’a demandé de proposer une analyse de ce qui était considéré comme un événement politique majeur. Depuis, je me suis retrouvé dans le champ de l’histoire constitutionnelle, devenu ma principale préoccupation de recherche. Chemin faisant, j’ai participé à plusieurs colloques et à de nombreux débats et j’ai produit des essais d’histoire constitutionnelle, dont des décryptages de la Charte de 1987.
Cela en alternance avec des essais politiques si tant est que la construction narrative du projet d’un nouvel État de droit moderne et démocratique est une œuvre éminemment sociale et politique. De même on ne peut pas ignorer que son histoire tumultueuse en liaison avec les péripéties de la vie politique ait favorisé l’éclosion d’études sérieuses venant de tous les milieux haïtiens de l’intérieur et de l’extérieur.
Peu de temps après son entrée en fonction, en juin 2006, le président Préval m’a invité à sa résidence pour des échanges sur ce que, suite à mes interventions diverses, je nomme le dilemme constitutionnel. Je n’avais jamais approché un président d’Haïti de près. Je n’avais pas imaginé qu’il pourrait être aussi attentif, aussi convivial, aussi respectueux d’opinions qu’il ne partageait pas nécessairement. René Préval m’a affectueusement convaincu que je pourrais contribuer à cette nécessaire révision constitutionnelle dont les effets de la longue crise politico-institutionnelle (1997-2000) qu’il a subie au cours de son premier mandat ont révélé l’urgence. Il a également insisté sur l’importance d’y associer le plus de partenaires possibles de la classe politique et des forces vives du pays.
Par ses soins, j’ai été amené, dans un premier temps, à rencontrer plusieurs représentants de secteurs sociaux, politiques et institutionnels auxquels j’ai exprimé mes opinions. Il s’agissait d’un exposé critique qui n’engageait que moi et que j’ai présenté les 1, 2 et 3 mars 2007 devant des membres du gouvernement, des dirigeants de partis politiques, des parlementaires, des juges de la Cour de cassation et du Bâtonnier a.i. de l’Ordre des avocats de Port-au-Prince, des représentants d’organisations syndicales, de ceux d’organismes de droits humains, du secteur des universités et des étudiants, de celui des organisations patronales et d’associations professionnelles. Il en a été de même avec les maires du pays regroupés en deux fois, l’une au Palais national, l’autre dans un centre sportif de la Croix-des-Bouquets. Ces rencontres ont été organisées séparément en sept séances distinctes en guise d’introduction à la réflexion sur la question constitutionnelle.
A la fin de cette étape, le chef de l’État a estimé opportun d’en dégager une synthèse et une mise en perspective en prévision de l’échéance constitutionnelle à la fin de la législature en cours. Le groupe de travail mandaté à cette fin par M. Préval a produit le Rapport Moïse/Hector sur la question constitutionnelle, rapport remis le 17 juillet 2007 et dont la principale recommandation a été la formation d’un comité technique d’experts. Ses conseillers l’ont dissuadé d’y donner suite et persuadé de revenir à l’idée qu’il avait exprimée originellement de solliciter des partis représentés au Parlement puisqu’en fin de compte c’est au Pouvoir législatif qu’il reviendra de disposer de la révision conformément au titre XIII traitant de la procédure d’amendements. C’est dans cette logique qu’un autre groupe de travail composé de Cary Hector, Enex Jean-Charles et Claude Moïse a été constitué en vue de poursuivre la réflexion avec des dirigeants de partis politiques et de construire un consensus autour des axes principaux de la nécessaire révision constitutionnelle. Il en est sorti un profilage de positions de certains partis politiques, le regroupement des thèmes macro constitutionnels et une grille d’analyse micro-constitutionnelle. Ce travail commencé en décembre 2007 n’a pas pu être poursuivi au-delà de mars 2008 en raison de la crise politique déclenchée avec la censure parlementaire du gouvernement de Jacques-Édouard Alexis, crise laborieusement prolongée jusqu’à l’accession d’un nouveau gouvernement en septembre 2008 dirigé par Michèle Pierre-Louis.
Ainsi approchons-nous 2009, année du déclenchement du processus de la révision de la Charte fondamentale, précisément au cours de la dernière session de la 48e législature. En considération de cette échéance, le chef de l’État a jugé bon de relancer le projet de mise en œuvre d’une commission de réflexion sur la révision constitutionnelle chargée de poursuivre les débats et d’éclairer l’opinion sur la démarche d’amendements. Il affirme d’emblée sa détermination de réussir l’opération conformément aux prescrits constitutionnels, mais tout en privilégiant l’ouverture sur divers horizons politiques et socioprofessionnels. Aussi le groupe de travail formé de personnalités provenant de plusieurs milieux sera-t-il plutôt d’essence citoyenne que de réunion d’experts. Par l’arrêté présidentiel du 18 février 2009, la Commission présidentielle dénommée Groupe de travail sur la Constitution (GTC) a donc été créée. La provenance plurielle des participants devrait fournir déjà des indications intéressantes sur la validité de l’exercice d’éclairage et d’harmonisation que l’on veut entreprendre, voire sur la possibilité de construire un consensus. On reconnaitra parmi eux des professionnels du droit, des enseignants, des économistes, des défenseurs de droits humains, des militants associatifs, des entrepreneurs. Coordonnateur du Groupe de Travail, j’étais assisté d’un comité exécutif composé de Cary HECTOR, Édith LATAILLADE, Jerry TARDIEU et Serge Henri VIEUX.
Nous nous sommes mis au travail sans délai pour fixer notre agenda encadré par l’arrêté présidentiel à savoir :
1. « conduire une réflexion et animer des débats sur la constitution de 1987 en vue de faire des recommandations au Chef de l’Etat » en tenant compte « des analyses et recommandations provenant des études et débats produits à propos de la structure, du contenu et de l’application de la Constitution de 1987.»
2. réaliser le mandat en quatre (4) mois à partir de la date de la mise en place du GTC.
Imbu des exigences et surtout des contraintes temporelles de ce mandat, le GTC a adopté le programme suivant :
– D’abord procéder à un examen attentif de la Charte de 1987 en vue de repérer les vides, les incohérences, les défauts mécaniques de la machine et de définir ce qui peut être l’objet de la révision constitutionnelle. Les réunions de travail qui ont suivi au cours d’un séminaire ont permis aux membres de se connaître- la plupart ne s’étant jamais rencontrés auparavant – de clarifier les objectifs et les résultats attendus de leur engagement, d’en définir la nature citoyenne et d’en convenir du caractère bénévole.
– Ensuite conduire une large consultation auprès des experts et de tous les secteurs vitaux de la nation à travers le pays, colliger les écrits et interventions diverses sur le sujet, assurer à l’opération toute la diffusion possible par des moyens adéquats.
– Enfin rédiger et présenter au président de la République un rapport final contenant le film des démarches, les grandes orientations qui s’en dégagent, les propositions recueillies et les recommandations du groupe de travail.
Au cours de ses réunions de travail, le GTC a abordé le problème constitutionnel sous trois grands thèmes correspondant aux trois ateliers internes de la Commission, soit le Régime politique de la Constitution de 1987, la Gouvernance administrative (notamment la décentralisation) et les Problèmes spéciaux comme la double nationalité, l’armée, les droits et les devoirs des citoyens, etc. Ce sont ces mêmes thèmes qui ont été soumis à la réflexion des participants à nos rencontres-débats qui ont débuté le 29 mars 2009 qui se sont poursuivis à travers le pays et en diaspora. Des membres du GTC désignés les ont introduits dans les assemblées, non pour dire ce que nous croyons être la vérité, mais pour identifier les clauses qui font problème, à partir de quoi les discussions s’engagent. Le but essentiel de l’exercice est de recueillir les points de vue, les prises de position et les propositions émanant des participants. A quoi il convient d’ajouter les nombreuses suggestions de modifications du texte constitutionnel (chapitres, sections, articles individuels, etc.) qui auront été transmises au GTC par les soins de son Coordonnateur ou par l’intermédiaire de l’un ou l’autre de ses membres.
Le GTC ne s’est jamais privé de leur souligner que notre Commission n’a pas pour mandat de rédiger un projet de révision. Notre groupe de travail ne peut pas, il ne l’a pas fait, se dérober à l’exigence de rigueur et de vérité qu’une analyse consciencieuse lui impose. Nous sommes appelés à identifier les points nécessitant des corrections mineures (failles, contradictions, formulations approximatives ou défectueuses) mais également à mettre l’accent sur l’inadéquation dans l’articulation des pouvoirs, inadéquation responsable de dysfonctionnements majeurs dans le régime politique. Je ne saurais trop recommander à la commission spéciale de la Chambre des députés sur la constitution une lecture attentive et critique de ce rapport du GTC remis au président de la République le 19 juillet 2009. Il contient la méthodologie adoptée, le parcours de la commission, les résultats obtenus, les champs constitutionnels analysés et les recommandations finales. Il rend compte synthétiquement de l’expérience des rencontres/débats et des consultations et fait ressortir les points forts, les tendances lourdes, les préoccupations majeures que nous avons pu identifier au cours de cette opération. De même que les réactions à notre message principal : l’opportunité de la révision constitutionnelle.
Ce dont le président de votre commission vous rendra compte en détail au cours de vos délibérations.
Parvenu au terme de son mandat, le GTC est préoccupé de restituer le plus fidèlement possible ce qu’il a recueilli au cours de sa mission. La tâche n’a pas toujours été facile ; elle fut parfois complexe et ardue. Qu’il nous soit permis cependant de consigner que l’enthousiasme, l’engagement citoyen et patriotique ont été au rendez-vous. C’est l’occasion pour moi encore aujourd’hui en ce 30e anniversaire de remercier mes collègues de la Commission de la richesse de leur générosité et de tout ce qu’ils m’ont apporté de leur humanité enthousiaste. Vous comprendrez que la première personnalité à associer à cet hommage est celle de René Préval. Président de la République il s’est gardé de ne jamais interférer dans notre travail et surtout de recevoir avec sérénité nos observations critiques même les plus fortes et les plus évidemment en désaccord avec ses propres positions.
Notre constitution a trente ans. Mais elle n’a pas été d’application continue en tant que document de référence de l’organisation de l’État. Aux crises politiques fréquentes il n’y a jamais eu de solution politique satisfaisante ni de réponse institutionnelle adéquate.
Transition après transition, la question constitutionnelle s’impose puisqu’il s’agit de rétablir la légalité après une période de crise. Les élections sont organisées à cette fin tant bien que mal. Sans succès durable. Comment l’obtenir si l’on ne se penche pas sur les difficultés réelles, sur les problèmes concrets d’aménagement et de légitimation des pouvoirs que pose la Charte et qui sont susceptibles de rebondir à tout moment de la mise en place et du fonctionnement des institutions ? On répondra que la Constitution contient ses propres modalités d’amendements et que l’on n’aurait qu’à s’y conformer. On l’a fait, pour quel résultat en 2011. On a connu de tels dysfonctionnements que les élections n’ont pu être organisées faute d’un CEP consensuel et que le dernier quinquennat s’est soldé par un gouvernement constitutionnellement insolite suite à des accords en 2014, puis en 2015 et par une présidence provisoire chargée de combler un déficit de provisions constitutionnelles pour le renouvellement des élus.
La Constitution de 1987 s’inscrit dans la ligne d’une exigence de réforme radicale de l’État issue du mouvement social des années 80. Il en est résulté un nouveau régime politique qui rompt avec la tradition constitutionnelle et où les rapports de pouvoir sont modifiés. De nouvelles institutions sont créées et les règles du jeu redéfinies. En termes pratiques, il faudra désormais passer par un Conseil électoral indépendant, découvrir la puissance agissante du Parlement, s’habituer à un Exécutif à deux têtes et aménager des collectivités territoriales sur lesquelles repose toute l’architecture du nouveau régime. On pouvait alors imaginer que l’implantation de ce dernier s’annoncerait longue, complexe et coûteuse ; qu’elle inspirerait à ses concepteurs et aux acteurs une stratégie appropriée qui tienne compte des réalités nationales. Sans doute, l’opinion publique a fini par se familiariser avec ces nouvelles créations. Force est de reconnaître que le régime constitutionnel a révélé, à travers les luttes de pouvoir, de sérieuses limitations paralysantes pour ses institutions.
Les assemblées locales n’ont jamais pu être formées, le Conseil Électoral Permanent non plus. Les législatures successives ont été inopérantes. Sans doute, ce résultat est dû en grande partie à l’âpreté des conflits politiques. Il n’en reste pas moins que même dans la perspective d’une harmonie politique effective le régime serait exposé à des convulsions à cause des failles et faiblesses de la Charte. Le processus même de la formation d’un gouvernement à partir de la désignation du Premier ministre est un véritable parcours à obstacles, même après la révision obtenue en 2012.
Dans l’ambiance d’exaltation antidictatoriale, cette création était porteuse des espérances du mouvement social et démocratique des années 80 et 90. Au chapitre des droits, des avancées importantes ont été faites et les nouvelles créations institutionnelles et juridictionnelles ont été conçues pour répondre aux demandes populaires de liberté, de justice et de participation à la chose publique. Certes, de remarquables avancées en termes de droits fondamentaux ont été faites. Certains droits proclamés restent encore à l’état de vœux. Mais ce n’est pas parce que leurs conditions d’application ne sont pas réunies qu’ils n’ont pas leur place dans la Charte et que l’on doit cesser de tendre à leur réalisation pour une société moderne, juste et solidaire.
La charte de 1987 a connu une existence tumultueuse. Depuis 1988 les crises successives ont mis à mal tout le processus d’instauration du nouveau régime politique. Les dispositions transitoires ayant été anéanties, il n’existe plus de provisions pour une régulation automatique. Aussi, a-t-on vu les décideurs recourir systématiquement à des accommodements politiques pour institutionnaliser ce régime.
Au cours de ces périodes, les Chambres législatives fonctionnent mal ou pas du tout, entraînant un énorme déficit législatif. Des législatures infécondes , perturbées par les conflits politiques, souvent paralysées tel est le sort du Pouvoir législatif placé au cœur du dispositif du Pouvoir d’État de la Constitution de 1987. Dans le processus de normalisation et de ré-institutionnalisation de l’État, des dispositions spéciales et extraordinaires ont déjà été prises : gouvernements provisoires (1988-1991), calendriers, décrets électoraux et CEP remaniés par voie de consensus, nonobstant les prescrits constitutionnels. Par exemple, La démission du PM en juin 1997, son refus de liquider les affaires courantes dès le mois d’octobre, le rejet successif par le Parlement de trois premiers ministres désignés ouvrent une longue période de crise révélée par le dysfonctionnement des institutions de l’État central d’octobre 1997 au 7 février 2001, date de l’entrée en fonction d’Aristide pour son second mandat.
– Depuis la restauration du gouvernement constitutionnel suite à l’intervention militaire étrangère en 1994 on a connu :
– des gouvernements sans parlement, de février à octobre 1995 sous la présidence d’Aristide et de janvier 1999 à août 2000 sous celle de Préval
– une période de gouvernement sans PM, d’octobre 97 à janvier 1999, le président de la République cumulant les fonctions de chef de l’État et de chef de gouvernement, ce qui produit la situation insolite de chef de l’État constitutionnel et de chef de gouvernement de facto dans la même personne, en l’occurrence M. Préval
– un PM ratifié par les deux Chambres (décembre 98) mais dont la déclaration de politique générale n’a pas reçu la sanction du parlement, le mandat de la Chambre des députés ayant été déclaré caduc le 11 janvier 1999; ce qui produit la situation non moins insolite d’un PM légitime et d’un chef de gouvernement de facto dans la même personne, en l’occurrence M. Alexis.
Un autre exemple : la mise en place du gouvernement intérimaire (2004-2006) ne procéda point de dispositions constitutionnelles spéciales mais d’un compromis politique qui déboucha sur l’Accord du 4 avril 2004. Il aurait été donc logique de pousser à la recherche d’un accord national pour procéder à cette révision constitutionnelle dont, dans plusieurs secteurs, on admettait l’impératif.
Où en est-on aujourd’hui?
Certains amendements parmi ceux qui ont abouti dans les conditions que l’on sait en 2012 permettent de réduire quelques irritants. En voici une synthèse non exhaustive :
1- Reconnaissance implicite de la pluri nationalité (avec des restrictions d’accession à certaines fonctions pour les Haïtiens possédant une autre nationalité )
La loi établit les conditions dans lesquelles un individu peut acquérir la nationalité haïtienne.
2- Création du Conseil Constitutionnel
3- Mise en place d’un Conseil Supérieur du Pouvoir Judiciaire avec un mandat renforcé
4- Clarification de la fin du mandat présidentiel et celle des élus du Corps Législatif au cas où les élections ne peuvent aboutir avant le 7 février ou le deuxième lundi de janvier respectivement
5- Clarification de la notion de votes valides
Désormais la question du vote valide est réglée par la loi électorale
6- Nouvelles dispositions dans le calcul de la majorité pour être élu au Parlement et à la Présidence de la République
7- Nouvelles dispositions pour combler une vacance présidentielle (par les rôles dévolus au PM ou à l’Assemblée Nationale selon le cas)
8 – Nouvelles dispositions pour la mise en place d’un Conseil Electoral Permanent
9- Exigence de la majorité absolue dans chacune des deux Chambres pour désigner un parti majoritaire dont le PM devra obligatoirement être sorti de ses rangs
10. Introduction de la notion de l’État d’urgence dans les attributions de l’Assemblée Nationale. Réintroduction du bénéfice de l’urgence dans le vote d’un projet de loi
11. Tout Premier Ministre ayant obtenu un vote de confiance ne peut être interpellé que dans un délai de six (6) mois après ce vote de confiance.
– L’article 129.6 amendé, dans son alinéa 3 règle en même temps la question de censure. Il précise : « L’échec d’une motion de censure, soumise au vote dans une des deux Chambres, à l’endroit du Premier ministre équivaut à un vote de confiance ».
12. En cas d’incapacité permanente dûment constatée du Premier Ministre ou de son retrait du poste pour raisons personnelles, le Président choisit un Premier Ministre intérimaire parmi les membres du cabinet ministériel en attendant la formation d’un nouveau Gouvernement dans un délai ne dépassant pas trente (30) jours.
13. L’élection présidentielle a lieu le dernier dimanche d’octobre de la cinquième année du mandat présidentiel au lieu du dernier dimanche de novembre.
14. L’élection du Député a lieu le dernier dimanche d’octobre de la quatrième année de son mandat
15. Le principe du quota d’au moins trente pour cent (30%) de femmes est reconnu à tous les niveaux de la vie nationale, notamment dans les services publics.
16. Création d’un organisme public chargé de la régulation et du contrôle de qualité de l’enseignement supérieur et de la recherche scientifique sur tout le territoire
17. L’État peut, si la nécessité en est démontrée, déclarer une zone d’utilité écologique.
18. Renforcement des obligations de L’État et des collectivités territoriales dans le domaine de l’éducation et de l’enseignement
19 .Distinction au sein de l’Administration publique entre l’Administration d’État et l’Administration des collectivités territoriales
20. Remarques
L’absence de dispositions transitoires à la Loi constitutionnelle laisse en plan deux situations aux conséquences déjà redoutables par leurs perturbations dans le processus d’implantation de l’État de droit:
1 – L’embouteillage électoral annoncé résultant des difficultés éprouvées depuis 1988 à faire coïncider le temps électoral et le temps constitutionnel.
2 – Le cas spécifique du mandat échu des conseils communaux et remplacés d’autorité par l’Exécutif.)
On sait déjà qu’il y a d’autres clauses à revoir, sinon à réviser. A l’examen on découvre ce que nous appelons le dilemme constitutionnel qui débouche sur le problème de la gouvernabilité. L’exercice a déjà été fait par plusieurs intervenants. J’avance que la Chaire Louis-Joseph-Janvier sur le constitutionnalisme en Haïti, une création de l’Université Quisqueya, avance hardiment dans ses recherches sur la problématique constitutionnelle abordées dans les séances publiques et dans ses Cahiers qu’il a commencé à publier l’année dernière.
Nous savons que la défiance, souvent justifiée, vis-à-vis de l’institution présidentielle fait obstacle à une analyse rigoureuse de la question du régime politique. Le régime présidentiel, répandu en Amérique latine, fait partie de la culture politique d’Haïti et du constitutionnalisme haïtien, il ne constitue pas en soi un obstacle à la démocratie. Mais quelle que soit sa force ou sa faiblesse, il faut, pour être effectivement performant, que ce régime gagne la confiance populaire. Ce qui est en question actuellement, c’est un besoin d’efficacité et de dynamisme que peut procurer un gouvernement cohésif au sommet de l’État dont le pouvoir serait surveillé et tempéré par le vis-à-vis parlementaire et la multiplication des initiatives du mouvement associatif.
D’aucuns trouvent le régime politique de la Constitution de 1987 idéaliste, sans commune mesure avec l’histoire et la réalité sociopolitiques du pays, à cause de la profusion et de la dispersion des lieux de pouvoir. Le système électoral, lourd et coûteux, ferait peser une hypothèque sur la gouvernabilité durable à laquelle aspire le pays. Les élections fréquentes, directes ou indirectes, sont susceptibles d’affecter la stabilité politique.
Penser la mise en application de la Constitution, même correctement révisée et simplifiée, est un exercice impérieux et responsable. Cela veut dire pour nous qu’il faut élaborer une stratégie qui tienne compte des ressources financières et humaines, du niveau de préparation de la population, de la situation des partis (force et faiblesses), de l’état des institutions traditionnelles (justice, police, etc.), des conditions de fonctionnement des communes et de la vie rurale. L’établissement d’un état des lieux, au lendemain du vote de la Constitution et tout au long des péripéties des trente dernières années, aurait sans doute permis de se rendre compte de ce qui était possible et nécessaire tout de suite, de ce qui pouvait être différé et programmé selon un calendrier, de ce qui devait être corrigé sans délai, compte tenu des risques de blocage. Un tel exercice aurait débouché sur des propositions à inscrire à l’agenda d’un dialogue national, d’une concertation nationale. Cela n’a pas eu lieu, mais un tel exercice demeure une exigence de responsabilité et de clairvoyance quelle que soit la formule adoptée pour réformer notre régime politique. De tout cela il faudra débattre. Et le débat, allégé de toute suspicion, doit faire émerger dans des conditions de rigueur et de sérénité ce que les citoyens jugent conforme au destin de progrès de la nation. On a l’habitude en Haïti de travailler à chaud, de réagir à l’événement. Lorsque la crise éclate on part à l’assaut. Alors se réveille toute la peste émotionnelle qui dort d’un sommeil léger dans notre société fragilisée par tant de malheurs.
Les constitutions ne sont pas que du papier. Elles ont une fonction politique précise. Quand vient le temps de les produire, remanier, rejeter, l’opération crée beaucoup d’effervescence. En ce sens, Haïti ne fait pas exception. Je suis per§suadé pas que vous ne sous-estimez pas les difficultés techniques et politiques d’une telle opération. Aujourd’hui encore, toute annonce de projet de réforme ou d’amendements à la Charte déclenche des résistances lors même que les démarches ont lieu dans le cadre strict de la Constitution. Les dérives et cabales peuvent surgir à tout moment. Certains s’attacheront à déformer la réalité. D’où le maintien d’une ligne ferme de transparence et d’une vigilance de communication alimentée par le souci de porter le débat dans tous les coins du pays et de parvenir au consensus le plus large possible autour d’un projet clair et précis qui se dégagerait de l’exercice. Peut-être de tout cela sortirait-il la nécessité ressentie par tous d’un pacte constitutionnel de gouvernabilité qui engagerait les élus, les partis politiques, le secteur associatif et tout le mouvement citoyen.
